가칭 「시민사회기본법」·세금지정제 제안 (시민 초안)

왜 이 법인가

시민사회를 지탱하는 제도는 법률에 이르지 못했습니다. 시민사회 정책의 기본계획과 민관 협의 기구(시민사회위원회)는 법률이 아니라 대통령령에 근거를 두고 있었습니다. 2020년 5월 「시민사회 발전과 공익활동 증진에 관한 규정」으로 제정된 이 대통령령은 2021년 「시민사회 활성화와 공익활동 증진에 관한 규정」으로 이름을 바꾸었지만, 2022년 10월 4일 대통령령 제32941호로 폐지되었고, 국무총리 소속 시민사회위원회도 함께 사라졌습니다. 폐지안의 입법예고 기간은 2022년 9월 7일부터 16일까지, 열흘이었습니다. 대통령령은 국회를 거치지 않으므로, 정부가 바뀌면 이렇게 빠르게 사라질 수 있습니다. 제도의 기반을 법률로 올려야 하는 첫 번째 이유입니다.

남아 있는 법률은 2000년 제정된 「비영리민간단체 지원법」입니다. 이 법과 유럽 주요 제도의 차이는 크게 네 가지입니다.

• 사업비 중심·단년도 지원 — 법 제6조 제2항은 지원하는 소요경비의 범위를 "사업비를 원칙으로 한다"고 정하고 있어, 단체가 사무실·상근자·도구를 유지할 운영비의 근거가 없습니다. 지원도 단년도 공모가 관행입니다.
• 상시 구성원 100인 이상의 등록 요건 — 법 제2조 제4호. 소규모 단체는 제도 바깥에 있습니다.
• 정부 재량 배분 — 행정안전부장관·시·도지사가 지원 대상 사업을 정하는 구조여서, 배분이 정권의 성향에 따라 흔들릴 수 있습니다.
• 옹호(advocacy) 활동의 사실상 배제 — 권리를 대변하고 제도 개선을 요구하는 활동은 지원 대상에서 명시적으로 다뤄지지 않아 실무상 배제되기 쉽습니다.

시민단체가 측정 도구를 만들고, 상담 창구를 열고, 제도 개선을 요구하는 활동을 이어가려면 사업 공모가 아니라 조직을 유지할 운영비 기반이 필요합니다. 이 초안은 그 기반을 두 갈래로 설계합니다 — ① 제도의 틀을 법률로 올리는 시민사회기본법(가칭), ② 납세자가 직접 배분에 참여하는 세금지정제.

국회의 현재 — 김윤 의원안이 절반을 다룹니다

제22대 국회에는 비영리민간단체 지원법 일부개정법률안(의안번호 2218183, 2026. 4. 8. 김윤 의원 등 12인 발의)이 계류 중입니다. 내용은 셋입니다.

• 등록 요건인 상시 구성원수를 100인 이상에서 50인 이상으로 완화
• 보조금 지원 범위를 운영비까지 확대
• 국유·공유재산의 무상 사용·수익 근거 신설(안 제11조의2)

심사 단계: 2026년 4월 9일 소관위인 행정안전위원회에 회부되어 2026년 8월 24일 상정된 뒤 소위원회에 회부된 상태입니다(국민참여입법센터 의안 현황 기준, 2026. 9. 8. 확인). 관련위원회로 재정 소관 상임위원회에도 함께 회부되어 있습니다.

기본법 성격의 제정안도 제22대 국회에 계류 중입니다. 국회도서관 『대한민국 기본법 2026』(팩트북 제123호, 계류의안 2026. 5. 31. 기준)에 따르면 「시민사회 활성화와 공익활동 증진을 위한 기본법안」(의안번호 2212092, 2025. 8. 11. 민형배 의원 등 11인 — 공익활동 촉진과 정부·시민사회 간 소통·협력을 규정, 행정안전위원회)과 「시민참여기본법안」(의안번호 2215823, 2025. 12. 31. 이해식 의원 등 29인 — 시민참여 보장·활성화의 추진체계, 행정안전위원회)이 심사 대상 목록에 올라 있습니다. 앞서 제20대 국회에서는 「공익활동 증진에 관한 법률안」(의안번호 2018254, 2019. 1. 18. 권미혁 의원 등 발의)이 발의되었으나 제정에 이르지 못했고, 이런 반복의 역사는 학계에서도 "시민사회기본법 30년 입법사"로 정리된 바 있습니다(김소연, 『NGO연구』 제20권 제2호, 2025). 제21대 국회의 발의 이력은 미확인입니다.

이 초안의 위치 — 김윤 의원안(개정안)은 네 가지 한계 중 앞의 둘(등록 요건, 운영비)을 다루고, 민형배 의원안(제정안)은 제도의 틀을 법률로 올리는 과제를 다룹니다. 이 시민 초안은 그 두 흐름과 경쟁하는 것이 아니라 같은 방향에 서서, 계류안들이 비워 둔 부분 — 위원회의 균형 구성(의석 비례·과반 상한·임기 보장), 독립 배분기구, 옹호 활동 배제 금지의 명문화, 그리고 세금지정제와의 연계 — 를 채우는 안입니다.

유럽은 어떻게 하나

이탈리아의 연도별 참여 납세자 수는 이번 검증에서 확인하지 못해 싣지 않습니다(단체 수·배분 총액만 국세청 발표 기준으로 인용).

법률안 골자 ① — 시민사회기본법(가칭)

아래 조문은 시민 초안 수준의 골자입니다. 조문 번호와 표현은 전문가 감수 과정에서 달라질 수 있습니다. 참고로 국회도서관 『대한민국 기본법 2026』이 84개 기본법을 분석해 정리한 표준 구성 7요소(기본이념 · 책무 · 다른 법률과의 관계 · 계획 · 위원회 · 보칙 · 벌칙)에 비추어 보면, 이 초안은 벌칙을 제외한 여섯 요소를 갖추고 있습니다 — 지원법에 벌칙보다 원칙과 공개가 어울린다고 보았기 때문입니다.

제1장 총칙

제1조(목적) 이 법은 시민사회의 자율성과 독립성을 존중하는 가운데 공익활동을 촉진하기 위한 기본 사항을 정함으로써, 헌법이 보장하는 결사의 자유와 참여 민주주의의 실현에 이바지함을 목적으로 한다.

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. "시민사회"란 시민이 공익을 위하여 자발적으로 결성하고 참여하는 결사·조직·공동체의 영역을 말한다.
2. "공익활동"이란 사회 일반의 이익을 위한 활동으로서 복지·환경·인권·교육·문화 등의 활동을 말하며, 법령과 제도의 개선을 요구하고 권리를 옹호하는 활동을 포함한다.
3. "시민사회단체"란 공익활동을 주된 목적으로 하는 비영리 단체로서 「비영리민간단체 지원법」에 따라 등록된 단체와 「상속세 및 증여세법」에 따른 공익법인등을 포함한다.

제3조(기본원칙) ① 국가와 지방자치단체는 시민사회의 자율성과 독립성을 존중하여야 하며, 지원을 이유로 시민사회단체의 활동에 개입하거나 영향을 미치려 하여서는 아니 된다.
② 국가와 지방자치단체는 시민사회단체가 권리 옹호 활동 또는 정부 정책에 대한 비판적 활동을 한다는 이유로 지원 대상에서 배제하여서는 아니 된다. 다만, 특정 정당 또는 선거의 후보자를 지지·반대하는 활동은 지원 대상이 아니다.
③ 지원의 기준·과정·결과는 공개를 원칙으로 한다.

제4조(국가와 지방자치단체의 책무) 국가와 지방자치단체는 시민사회의 활성화와 공익활동의 증진을 위한 시책을 수립·시행하고, 이에 필요한 법적·재정적 기반을 마련하여야 한다.

제5조(다른 법률과의 관계) 시민사회의 지원에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따르며, 「비영리민간단체 지원법」에 따른 지원은 이 법의 기본원칙에 부합하게 운영되어야 한다.

제2장 추진체계

제6조(기본계획의 수립) ① 국무총리는 관계 중앙행정기관의 장과 협의하고 제8조의 위원회의 심의를 거쳐 시민사회 활성화 기본계획을 5년마다 수립·시행하여야 한다.
② 기본계획에는 공익활동 지원의 목표와 방향, 재원 조달 방안, 제도 개선 과제가 포함되어야 하며, 수립 후 국회 소관 상임위원회에 보고하여야 한다.

제7조(연도별 시행계획) 관계 중앙행정기관의 장과 시·도지사는 기본계획에 따라 연도별 시행계획을 수립·시행하여야 한다.

제8조(시민사회위원회) ① 시민사회 정책에 관한 주요 사항을 심의·의결하기 위하여 국무총리 소속으로 시민사회위원회(이하 "위원회"라 한다)를 둔다.
② 위원회는 위원장 1명을 포함한 21명 이내의 위원으로 구성한다.
③ 위원 중 11명은 국회 교섭단체가 의석수에 비례하여 추천하는 사람으로 하되, 어느 하나의 교섭단체가 추천하는 위원은 위원 총수의 2분의 1을 넘을 수 없고, 비교섭단체 정당이 추천하는 위원 1명을 포함한다.
④ 나머지 위원은 시민사회·학계·법조계에서 관계 중앙행정기관의 장이 추천하는 사람으로 하되, 정부를 대표하는 위원이 위원 총수의 2분의 1을 넘지 아니하도록 하고, 특정 성(性)이 10분의 6을 넘지 아니하도록 한다.
⑤ 위원장은 위원 중에서 호선하고, 위원의 임기는 3년으로 하며 정부 교체와 무관하게 임기를 보장한다.
⑥ 위원회는 기본계획, 제9조의 지원 원칙의 해석·적용 기준, 제10조의 배분기구에 관한 사항을 심의·의결한다.
⑦ 위원회의 폐지 또는 기능 축소는 법률에 의하지 아니하고는 할 수 없다.

제3장 지원의 원칙과 재원

제9조(지원의 원칙) ① 국가와 지방자치단체가 시민사회단체에 지원하는 경비에는 사업비 외에 인건비·임차료 등 운영비를 포함할 수 있다.
② 지원은 3년 이내의 범위에서 다년도 협약에 따라 하는 것을 원칙으로 하되, 단체의 규모와 사업의 성격에 따라 단년도 지원을 할 수 있다.
③ 지원 대상의 선정 기준, 심사 과정, 선정 결과와 배분 내역은 전면 공개하여야 한다.

제10조(배분기구의 독립성) ① 국가는 시민사회단체에 대한 지원의 심사·배분을 담당하는 독립 배분기구를 둘 수 있다.
② 배분기구의 심사 기구에는 정부를 대표하는 위원이 2분의 1을 넘을 수 없으며, 심사위원의 임기는 보장된다.
③ 배분기구의 구성과 운영에는 제8조 제3항부터 제5항까지를 준용한다.

제11조(재원의 다변화) ① 국가는 시민사회단체 지원의 재원을 일반회계 보조금 외에 다음 각 호의 방법으로 다변화하도록 노력하여야 한다.
1. 조세특례제한법 등 세법에 따른 세금지정제(납세자가 소득세의 일부를 공익 목적에 지정하는 제도)에 따라 배분되는 재원
2. 「복권 및 복권기금법」에 따른 복권기금 중 공익사업 배분 재원
3. 민간 기부·모금과의 연계
② 제1항 제1호의 세금지정제의 도입에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다.

제12조(실태조사와 국회 보고) 정부는 시민사회단체 지원의 현황과 효과에 관한 실태조사를 2년마다 실시하고, 그 결과를 위원회의 심의를 거쳐 공표하며 국회에 보고하여야 한다.

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포 후 1년이 경과한 날부터 시행한다. 다만, 제8조(위원회)는 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다.
제2조(다른 법률의 개정) 「비영리민간단체 지원법」 제6조에 운영비 지원과 다년도 협약의 근거를 두는 개정을 함께 추진한다.

법률안 골자 ② — 세금지정제 (별도 법안)

세금지정제는 시민사회기본법에 담지 않고 별도의 세법 개정안(소득세법 또는 조세특례제한법 일부개정)으로 분리합니다. 이유는 둘입니다. 첫째, 세제는 국회 기획재정 소관 상임위원회의 심사 사항이라 행정안전위원회 소관인 기본법과 심사 경로가 다릅니다. 둘째, 두 안을 분리하면 하나가 막혀도 다른 하나가 살아남습니다. 기본법 제11조는 세금지정제를 "따로 법률로 정한다"로 연결만 해 둡니다.

골자

• 지정 비율 — 납세자가 종합소득산출세액의 1000분의 5(0.5%) 또는 100분의 1(1%)의 사용처를 지정할 수 있게 한다. 비율은 쟁점으로 열어 둔다(이탈리아 0.5%, 헝가리 1%).
• 지정 대상 — 「상속세 및 증여세법」에 따른 공익법인등과 「비영리민간단체 지원법」에 따라 등록된 비영리민간단체.
• 지정 절차 — 연말정산 또는 종합소득세 신고 시 지정 서식에 단체를 기재. 지정하지 않으면 일반 세수로 귀속(추가 부담 없음).
• 배분 공개 — 국세청은 단체별 지정 인원과 배분액을 매년 전면 공개한다.
• 기존 기부금 세액공제와의 관계 — 세금지정과 기부금 세액공제의 중복 허용 여부는 쟁점으로 남긴다(중복을 허용하면 유인이 커지는 대신 세수 감소가 겹치고, 배제하면 제도가 단순해지는 대신 유인이 준다).

참고로 한국에 이미 있는 가장 가까운 제도는 고향사랑기부제(2023년 1월 시행)입니다. 지방자치단체에 기부하면 10만 원까지 전액 세액공제(초과분은 16.5%)를 받습니다. 다만 이는 별도의 돈을 내는 기부이고 대상이 지자체라는 점에서, 이미 내는 세금의 사용처를 공익단체로 지정하는 세금지정제와 다릅니다. 세금지정제는 2025년 개정세법에 포함되지 않았습니다(국회예산정책처 나보포커스 제129호).

찬성과 반대를 그대로 봅니다

이 사이트는 논쟁적인 사안을 논쟁적인 그대로 다룹니다(보이텔스바흐 원칙). 세금지정제는 실재하는 반대 논거가 있는 제도입니다. 어느 쪽이 옳은지는 여기서 정하지 않습니다.

대조표 — 현행법 · 김윤 의원안 · 시민 초안

입법 경로 안내

1. 국민동의청원 — 국회 국민동의청원(petitions.assembly.go.kr)에 등록 → 30일 내 100명 찬성으로 공개 요건 충족 → 공개 후 30일 내 5만 명 동의 시 청원 성립, 소관 상임위원회에 회부되어 심사됩니다.
2. 의원 발의 — 국회법 제79조에 따라 의원 10명 이상의 찬성으로 발의됩니다. 시민사회기본법은 행정안전위원회, 세금지정제(세법 개정)는 기획재정 소관 상임위원회가 심사합니다. 두 안을 여야 의원이 함께 공동발의하는 구도를 목표로 하면 발의자 명단 자체가 중립성의 신호가 됩니다. 계류 중인 김윤 의원안(2218183)과의 병합 심사 가능성도 염두에 둘 수 있습니다.
3. 정부입법 건의는 두 곳 — 기본법·지원제도는 「비영리민간단체 지원법」 소관 부처인 행정안전부에, 세금지정제는 세제 소관인 기획재정부에 각각 건의합니다. 국무총리 소속 위원회 설계(안 제8조)와 관련해서는 국무조정실을 협의 대상으로 함께 적을 수 있습니다.

미확인·남은 검토 사항

이 사이트의 원칙에 따라, 검증에서 확인하지 못한 것을 그대로 적습니다.

• 제21대 국회에서 시민사회 기본법 성격의 제정안이 발의되었는지 여부 — 미확인. 제20대 권미혁 의원안(2018254)만 확인했습니다.
• 계류 중인 민형배 의원안(2212092)·이해식 의원안(2215823)의 현재 심사 단계(상정·소위 회부 여부) — 국회도서관 팩트북의 목록(2026. 5. 31. 기준)으로 계류 사실만 확인, 이후 진행은 미확인.
• 2022년 대통령령 폐지 이후 새 정부에서 유사한 대통령령이 다시 제정되었는지 — 미확인(2026. 9. 8. 기준 검색에서 확인하지 못함).
• 이탈리아 5×1000의 연도별 참여 납세자 수 — 미확인(단체 수와 배분 총액만 확인).
• 슬로바키아·폴란드 지정 제도의 현행 정확한 비율 — 제도의 존재만 확인, 비율은 나라·시기마다 달라 상세 미확인.
• 세금지정제 도입 시 한국의 세수 감소 규모 추계 — 없음. 국회예산정책처 비용추계가 필요합니다.
• 세금지정과 기존 기부금 세액공제의 중복 허용 여부, 지정 비율(0.5% 대 1%) — 쟁점으로 남겨 두었습니다.
• 안 제8조 제7항(위원회 폐지의 법률 유보), 안 제10조(독립 배분기구)의 정부조직법·보조금법 체계와의 정합성 — 전문가 감수 필요.