노동조합법 2차 개정 제안 (시민 초안)

어디까지 왔나 — 2025년 개정의 사실관계

노동조합 및 노동관계조정법(노조법) 제2조·제3조 개정안은 세 차례 국회 본회의를 통과했습니다. 2023년 11월 통과된 안(언론에서 '노란봉투법'으로 불린 안)과 2024년 8월 통과된 안은 각각 대통령의 재의요구(거부권 행사) 뒤 재의결 요건을 채우지 못해 폐기되었고, 2025년 통과된 안은 재의요구 없이 2025년 9월 9일 법률 제21045호로 공포되어 2026년 3월 10일부터 시행되고 있습니다. 세 안의 내용은 조금씩 달랐습니다. 무엇이 바뀌었고 무엇이 바뀌지 않았는지를 먼저 확인해야 다음 논의가 가능합니다.

핵심 관찰 — 세 차례의 개정 시도 내내 제2조 제1호의 근로자 정의는 한 번도 바뀌지 않았습니다. 바뀐 것은 사용자의 범위(제2호), 노동쟁의의 범위(제5호), 손해배상의 제한(제3조)입니다. 노동계가 요구해 온 "노동조합에 가입한 사람은 근로자로 추정한다"는 조항도 세 안 어디에도 없었습니다(매일노동뉴스 2025. 4. 15. 보도). 2025년 개정은 큰 진전이었지만, '누가 이 법의 근로자인가'라는 입구의 질문은 그대로 남아 있습니다. 이 초안이 '2차 개정'을 말하는 이유입니다.

파업이라는 권리 자체가 낯설다면, 이 사이트의 쟁점 해설 「파업할 권리와 시민의 불편」과 조항 해설 헌법 제33조(노동3권)부터 읽으시길 권합니다.

남은 공백 네 가지

• ① 특수고용·플랫폼 노무제공자의 단결권 (근로자 정의) — 배달·대리운전·화물·웹툰 보조작가처럼 계약 형식은 사업자이지만 실질은 노무 제공으로 생활하는 사람들이 노조를 만들려면, 지금은 스스로 '노조법상 근로자'임을 입증하는 다툼부터 시작해야 합니다. 판례가 사안별로 인정 범위를 넓혀 왔지만 법률의 정의는 그대로여서, 노조 설립 신고와 교섭 요구 단계마다 같은 다툼이 반복됩니다.
• ② 부당노동행위 구제의 실효성 (절차) — 노동위원회가 부당노동행위를 인정해 구제명령을 내려도, 사용자가 행정소송으로 다투며 이행을 미루면 확정까지 수년이 걸립니다. 그 사이 해고된 조합원의 생계와 노조의 교섭력은 회복하기 어렵게 훼손됩니다. 부당해고 구제명령에는 이행강제금(근로기준법 제33조)이 있지만, 부당노동행위 구제명령에는 그에 해당하는 금전적 이행 확보 수단이 없습니다.
• ③ 복수노조 국면의 지배·개입 — 2011년 복수노조 허용과 교섭창구 단일화 제도 도입 이후, 사용자가 우호적인 노조의 설립·확대에 관여해 교섭대표의 지위를 좌우하려 한 사례들이 법원에서 부당노동행위로 확인된 바 있습니다. 그러나 지배·개입은 은밀하게 이루어져 입증이 어렵고, 입증에 성공할 무렵에는 이미 교섭 구도가 굳어진 뒤인 경우가 많습니다.
• ④ 대학 비전임교원(강사)의 교섭 — 고등교육법 제14조 제2항은 강사를 교원에 포함하지만, 교원노조법 제2조 제3호는 "다만, 강사는 제외한다"는 단서로 이를 되돌립니다. 그 결과 같은 대학 안에서 전임교원은 교원노조법으로, 강사는 일반 노조법으로 각각 따로 교섭하며, 처우의 격차를 한 테이블에서 다룰 수 없습니다. 전임·비전임 분리 구조의 법적 뿌리가 여기에 있습니다.

법률안 골자 — 통과 가능성이 높은 순서로 네 단

네 가지 공백을 하나의 법안에 담으면 가장 논쟁적인 쟁점이 전체의 발목을 잡습니다. 그래서 이 초안은 통과 가능성 순서로 네 단으로 나누고, 각 단마다 예상되는 반론을 같은 비중으로 싣습니다.

제1안 — 절차의 실효성 (환경노동위원회 트랙)

제30조(교섭등의 원칙)에 항 신설 — ④ 제2조 제2호 후단에 해당하는 사용자는 교섭할 사항이 특정 사항에 한정된다는 것을 이유로 단체교섭을 거부하거나 해태하여서는 아니 된다. 노동위원회가 그 사용자가 교섭할 사항을 한정하는 결정을 하는 때에는 그 이유를 구체적으로 기재하여야 한다.

제85조(구제명령의 확정) 제5항 개정 — 법원이 중앙노동위원회의 신청으로 판결 확정 시까지 이행을 명할 수 있는 대상(긴급이행명령)에, 부당노동행위 구제명령 외에 교섭요구 사실 공고에 대한 시정 결정과 제29조의3에 따른 교섭단위 분리 결정을 추가한다.

제85조의2(이행강제금) 신설 — 노동위원회는 부당노동행위 구제명령을 이행기한까지 이행하지 아니한 사용자에게 이행강제금을 부과할 수 있다. 부과 절차·상한·횟수는 「근로기준법」 제33조(3천만원 이하, 매년 2회의 범위, 최대 2년)를 준용한다.

취지 — 2025년 개정으로 원청이 사용자가 될 수 있게 되었지만, '무엇을 교섭해야 하는지'가 불명확하다는 이유의 교섭 거부, 그리고 구제명령을 받은 뒤 소송으로 시간을 버는 관행이 남아 있습니다. 새 권리를 만드는 것이 아니라 이미 확정된 결정이 제때 이행되게 하는 절차 정비이므로, 네 단 중 이견이 가장 작을 것으로 봅니다.

제2안 — 복수노조 국면의 지배·개입 (환경노동위원회 트랙)

제81조(부당노동행위)에 항 신설 — 다음 각 호의 사실이 있는 경우에는 사용자의 지배·개입이 있는 것으로 추정한다. 다만 사용자가 그러하지 아니함을 증명한 경우에는 그러하지 아니하다.
  1. 노동조합의 설립 또는 교섭요구 후 6개월 이내에 사용자 또는 사용자의 이익을 대표하는 자의 관여로 별도의 노동조합이 설립된 경우
  2. 특정 노동조합의 조합원임을 이유로 근로조건·복리후생에서 우대한 경우
  3. 특정 노동조합에 대하여 제81조 제1항 제4호 본문이 금지하는 운영비 원조를 한 경우

제29조의3(교섭단위 결정) 제2항 개정 — 교섭단위 분리 필요성의 판단 사유에 "부당노동행위로 설립·유지된 노동조합이 교섭대표노동조합이 될 우려"를 명시한다.

제29조의2(교섭창구 단일화 절차) 제1항 단서 개정 — 사용자의 동의로만 가능한 개별교섭을, 노동조합의 신청에 따른 노동위원회의 결정으로도 할 수 있게 한다.

취지 — 지배·개입은 사용자 측 내부에서 일어나 노조가 입증하기 어렵습니다. 전형적 징후가 있을 때 입증 책임을 사용자에게 넘기는 추정 규정은, 차별 사건 등에서 이미 쓰이는 입법 기술입니다.

제3안 — 근로자 추정 (별도 법안, 환경노동위원회 트랙)

제2조 제1호에 후단 신설 — "노무를 제공하고 그 대가로 받는 수입에 의하여 생활하는 사람으로서 노동조합을 조직하거나 이에 가입한 사람은 이 법에 따른 근로자로 추정한다. 다만 그 노무를 제공받는 자가 그가 독립된 사업자임을 증명한 경우에는 그러하지 아니하다."

취지 — 노조를 만들고 싶은 사람이 자신이 근로자임을 입증하는 것이 아니라, 아니라고 주장하는 쪽이 입증하도록 방향을 바꾸는 것입니다. EU가 2024년 채택한 플랫폼노동 지침(Directive (EU) 2024/2831)이 같은 구조입니다 — 플랫폼이 노무 수행을 지휘·통제하는 사실이 있으면 고용관계를 법적으로 추정하고, 아니라는 반증 책임을 사업자에게 지웁니다(2024. 12. 1. 발효, 회원국은 2026. 12. 2.까지 국내법 전환). 이 조항은 노조법에 한정된 추정임을 명시합니다. 노조법상 근로자로 추정되더라도 근로기준법·산재보험·고용보험의 적용 여부는 각 법의 기준으로 따로 판단하며, 이 조항이 그 판단을 바꾸지 않습니다. 대법원 판례도 노조법상 근로자를 근로기준법상 근로자보다 넓게 보아 왔으므로, 이 추정은 판례의 방향을 입법으로 정리하는 것에 가깝습니다.

제4안 — 대학의 공동교섭 (교육위원회 트랙, 교원노조법·고등교육법 개정)

교원노조법 제6조(교섭 및 체결 권한 등)에 항 신설 — 제2조 제3호의 교원으로 조직된 노동조합이 단체교섭을 하는 경우, 같은 대학에서 노무를 제공하는 사람들이 조직한 「노동조합 및 노동관계조정법」에 따른 노동조합(강사 노동조합 등)은 공동으로 교섭할 것을 요구할 수 있고, 제1항 제2호의 상대방(사립학교 설립·경영자, 국·공립대의 경우 교육부장관 등)은 정당한 이유 없이 이를 거부하여서는 아니 된다.

고등교육법 제19조의2(대학평의원회) 개정 — 평의원회 구성에 비전임교원 대표를 필수적으로 포함하고, 대학은 강사 등 비전임교원의 처우에 쓰이는 재원을 별도 항목으로 공시한다.

왜 '강사 제외 단서 삭제'가 아닌가 — 언뜻 교원노조법 제2조 제3호의 "다만, 강사는 제외한다"를 지우는 것이 정공법으로 보입니다. 그러나 교원노조법 제8조는 쟁의행위를 전면 금지하므로, 강사가 교원노조법 안으로 들어가는 순간 지금 일반 노조법으로 보장받는 쟁의권을 잃습니다. 권리를 넓히려던 개정이 후퇴가 되는 것입니다. 그래서 이 안은 강사를 노조법에 남겨 둔 채, 전임교원 노조와 한 테이블에서 교섭할 통로를 여는 쪽을 택했습니다.

배경 두 가지 — 헌법재판소는 2026년 7월 23일 대학 교원노조의 정치활동을 금지한 교원노조법 제3조 해당 부분을 재판관 7대 2의 의견으로 위헌으로 결정했습니다(2020헌마1134·1191(병합)). 강사 노조에는 허용되는 정치활동이 대학 교원노조에만 금지될 이유가 없다는 취지로, 전임·비전임을 갈라 온 규율의 정합성이 흔들리고 있음을 보여 줍니다. 비교 사례로, 미국 럿거스대학교에서는 2023년 4월 전임교원·대학원생 노조, 시간강사 노조, 의과대학 교원 노조 세 노조가 공동으로 대학 257년 역사상 첫 파업을 벌여, 강사 급여 인상과 고용 안정을 포함한 협약을 함께 끌어냈습니다. 전임과 비전임이 한 테이블에 앉을 때 무엇이 가능한지 보여 준 사례입니다.

기존 법률과의 관계

• 2025년 개정 노조법(법률 제21045호, 2026. 3. 10. 시행) — 이 초안은 개정법을 되돌리거나 대체하지 않고, 개정법이 만든 원청 사용자성(제2조 제2호 후단)이 실제 교섭으로 이어지도록 절차를 보강하는 위에 서 있습니다.
• 근로기준법 제33조(이행강제금) — 제1안의 제85조의2는 부당해고 구제명령 이행강제금(3천만원 이하, 매년 2회 범위, 최대 2년)의 구조를 부당노동행위 구제명령에 준용하는 것입니다.
• 교원노조법(교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률) — 제4안은 제2조 제3호 단서(강사 제외)를 유지한 채 제6조에 공동교섭 통로를 신설합니다. 제8조(쟁의행위 금지)와 제7조(법령·조례·예산 사항의 단협 효력 제한)는 손대지 않으나, 2026년 헌재 위헌 결정에 따른 제3조 정비가 국회에 계류될 것이므로 그 논의와 병행이 필요합니다.
• 공무원노조법 — 국·공립대 교섭에는 공무원 보수 법정주의와 공무원노조법 제10조와 같은 단협 효력 제한 구조가 겹칩니다. 제4안의 공동교섭이 국·공립대에서 실효를 가지려면 이 층위의 검토가 별도로 필요합니다.

입법 경로 안내

1. 국민동의청원 — 국회 국민동의청원(petitions.assembly.go.kr)에 등록 → 30일 내 100명 찬성으로 공개 → 공개 후 30일 내 5만 명 동의 시 청원 성립, 소관 상임위원회에 회부됩니다. 제1~3안은 환경노동위원회, 제4안은 교육위원회 소관입니다.
2. 의원 발의 — 국회법 제79조에 따라 의원 10명 이상의 찬성으로 발의됩니다. 제1안(절차 정비)은 이견이 상대적으로 작아 여야 공동발의를 시도할 만하고, 제3안(근로자 추정)은 쟁점이 크므로 별도 법안으로 분리해 각각의 속도로 가는 것이 전체를 살리는 길입니다.
3. 정부입법 건의 — 제1~3안은 노조법 소관 부처인 고용노동부에, 제4안은 교원노조법·고등교육법 소관인 교육부에 건의합니다. 2026년 헌재 위헌 결정에 따른 교원노조법 정비가 정부 차원에서 추진되고 있으므로, 제4안은 그 개정 논의에 의견을 제출하는 경로가 현실적입니다.

제출 전 확인 권장: 국회 의안정보시스템(likms.assembly.go.kr)에서 '노동조합법', '교원노조법' 관련 계류 의안을 검색해 중복·충돌을 확인하고, 변호사 또는 국회 입법조사처 자료로 감수를 받으세요. 특히 제2안의 추정 규정은 형사처벌 조항(제90조)과의 관계를, 제3안은 공정거래법과의 경계를 반드시 검토해야 합니다.

미확인·남은 검토 사항

이 초안은 확인된 것과 확인하지 못한 것을 구분해 적습니다.

• 이은주 의원안(의안번호 2117346, 2022. 9. 14.)의 근로자 정의 확대 조항 — 2023년 환노위 대안에 통합된 원안 중 하나로, 근로자 정의 확대가 담겼었다는 서술이 2차 자료에 있으나 원문으로 확인하지 못했습니다. 의안정보시스템에서 원안 PDF를 확인하기 전까지 이 초안은 해당 내용을 논거로 쓰지 않습니다.
• 2024년 대안(2202444)·2025년 대안의 원문 대조 — 2023년 대안(2123038)과 2025년 공포 법률(제21045호)은 원문으로 확인했으나, 2024년 대안 원문은 HWP 형식이어서 표준 도구로 전문을 대조하지 못했습니다. 위 표의 2024년 관련 서술은 공포 법률과 보도 자료 기준입니다.
• 제2안 추정 규정의 비교법 검토 — 지배·개입 추정의 해외 입법례(부당노동행위 입증 책임 전환 사례)는 이번 작성에서 확인하지 못했습니다. 전문가 감수 시 보완이 필요합니다.
• 제4안의 국·공립대 적용 — 공무원 보수 법정주의 아래에서 공동교섭의 실익이 얼마나 되는지는 별도 검토가 필요합니다.