무슨 이야기일까요
통학로의 신호등, 동네 도서관의 개관 시간, 쓰레기 소각장의 위치 — 우리 삶에 가장 가까운 결정들은 대부분 국회가 아니라 시청과 구청, 지방의회에서 내려집니다. 이것을 주민 스스로 다스린다는 뜻에서 ‘지방자치’라고 부르고, 흔히 ‘풀뿌리 민주주의’라고도 합니다.
그런데 대한민국의 지방자치는 순탄하게 자라지 못했습니다. 1961년 지방의회가 해산되면서 중단되었고, 30년이 지난 1991년에야 지방의회 선거로 부활했으며, 1995년 단체장과 지방의회 의원을 함께 뽑는 동시선거로 전면 부활했습니다. 이후에는 투표로 뽑는 것을 넘어, 주민이 직접 결정에 참여하는 제도들이 하나씩 만들어졌습니다. 주민투표(주민투표법, 2004년 시행), 주민소환(주민소환에 관한 법률, 2007년 시행), 그리고 주민이 직접 조례를 청구하는 주민조례발안(주민조례발안에 관한 법률, 2022년 시행)이 그것입니다.
문은 열렸습니다. 그런데 그 문턱은 얼마나 높을까요? 그리고 애초에, 동네의 일은 누가 얼마나 직접 결정하는 것이 좋을까요?
헌법은 무엇이라고 말하나요
제117조 제1항. “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.” — 헌법은 지방자치를 별도의 장(제8장)으로 두어 보장합니다. 제118조는 지방자치단체에 의회를 두도록 못박고 있습니다. 1961년의 중단에도 불구하고 지방자치가 되살아날 수 있었던 헌법적 뿌리입니다.
제24조와 제26조. 선거권(제24조)은 4년마다 단체장과 지방의원을 뽑는 참여의 기본입니다. 청원권(제26조)은 선거와 선거 사이에도 국가기관에 문서로 요구할 수 있는 권리이고, 국가는 이를 심사할 의무를 집니다. 공무담임권(제25조)은 주민 누구나 직접 후보가 될 수 있는 길을 엽니다.
법률 차원의 직접 참여 제도는 이 토대 위에 세워졌습니다. 주민투표는 지역의 중요한 결정을 주민이 직접 표결하는 제도, 주민소환은 뽑은 사람을 임기 중에 물러나게 할 수 있는 제도, 주민조례발안은 18세 이상 주민이 서명을 모아 지방의회에 조례의 제정·개정·폐지를 직접 청구하는 제도입니다. 2011년부터는 지방재정법에 따라 모든 지방자치단체가 예산 편성 과정에 주민이 참여하는 주민참여예산제를 의무적으로 운영하고 있습니다.
무엇이 부딪히나요
- 대의제 vs 직접 참여 — 뽑힌 대표가 결정하는 것이 원칙인데, 주민이 직접 결정하는 제도를 어디까지 넓혀야 할까요? 둘은 보완 관계이지만, 무게중심을 두고는 생각이 갈립니다.
- 참여의 문 vs 문턱의 높이 — 2005년 7월, 제주도에서 주민투표법에 따른 첫 공식 주민투표가 실시되어 행정구조 개편안이 결정되었습니다. 그러나 주민소환은 투표율이 3분의 1에 미치지 못하면 개표조차 하지 않는데, 실제로 소환이 확정된 사례는 2007년 경기 하남시의 시의원 2명이 사실상 유일합니다. 제도가 있다는 것과 제도가 작동한다는 것은 다른 문제입니다.
- 지방소멸의 그림자 — 2021년 정부는 인구감소지역 89곳을 지정했습니다. 주민이 줄어드는 지역에서 ‘주민의 자치’는 무엇으로 지탱될 수 있을까요? 자치의 권한과 재원을 실질화하자는 논의가 이어지는 배경입니다.
두 입장을 그대로 봅니다
“직접 참여를 더 넓혀야 한다”는 입장은 이렇게 말합니다.
- 4년에 한 번의 투표는 백지위임이 아닙니다. 임기 중의 큰 결정 — 시설의 유치나 폐지, 행정구역 개편 — 은 그때그때 주민의 뜻을 물어야 하고, 그것이 대의제를 약화시키는 게 아니라 보완합니다.
- 참여는 시민을 성장시킵니다. 스위스의 글라루스와 아펜첼이너로덴에서는 지금도 주민들이 광장에 모여 거수로 안건을 결정하는 주민총회(란츠게마인데)가 열립니다. 결정에 참여해 본 사람이 결과에도 책임을 집니다.
- 지금의 문턱은 너무 높습니다. 서명 요건과 투표율 요건에 막혀 주민소환은 사실상 확정된 적이 거의 없습니다. 쓰지 못하는 권리는 장식일 뿐이므로, 문턱을 낮춰 제도를 살아 있게 만들어야 합니다.
“신중하게 설계해야 한다”는 입장은 이렇게 말합니다.
- 예산·도시계획·환경 같은 문제는 전문성과 긴 안목이 필요합니다. 대의제는 결정한 사람에게 책임을 물을 수 있는 구조인데, 모두가 결정하면 결과가 잘못되어도 책임질 사람이 없습니다.
- 조직된 소수의 목소리가 전체의 뜻처럼 보일 위험이 있습니다. 참여할 시간과 여유가 있는 사람들의 의견이 과대대표되면, 직접 참여가 오히려 대표성을 왜곡할 수 있습니다.
- 잦은 투표는 비용과 피로를 낳습니다. 소환과 투표가 정치적 반대의 수단으로 반복되면 행정은 표결 눈치보기에 빠지고, 인기 있는 결정만 남는 포퓰리즘으로 흐를 수 있습니다. 투표율 요건 같은 문턱은 이를 막는 안전장치이기도 합니다.
두 입장은 모두 민주주의를 말합니다. 한쪽은 참여의 폭에서, 다른 쪽은 결정의 질과 책임에서 민주주의의 힘을 찾습니다. 문턱을 어디에 둘지는 결국 주권자인 우리가 계속 조정해 가야 할 눈금입니다.
흔한 오해 바로잡기
오해: “지방자치는 원래부터 쭉 있었던 당연한 제도다.”
사실: 우리 지방자치는 1961년 지방의회 해산으로 중단되었다가 1991년에야 부활했고, 단체장까지 직접 뽑는 전면 자치는 1995년에 시작되었습니다. 지금의 자치는 헌법 제117조·제118조가 지켜 온, 그리 오래되지 않은 회복의 결과입니다.
오해: “주민투표·주민소환 제도가 있으니 주민이 마음만 먹으면 언제든 결정을 뒤집을 수 있다.”
사실: 제도에는 문턱이 있습니다. 주민소환은 일정 수 이상의 서명을 모아야 투표가 성립하고, 투표율이 3분의 1에 미달하면 개표하지 않습니다. 실제 소환 확정 사례가 극히 드문 이유입니다. 이 문턱이 남용을 막는 안전장치인지, 참여를 막는 벽인지가 바로 논쟁의 지점입니다.
오해: “조례는 의원만 만들 수 있다.”
사실: 2022년 시행된 주민조례발안법에 따라 18세 이상 주민은 서명을 모아 지방의회에 조례의 제정·개정·폐지를 직접 청구할 수 있습니다. 또한 모든 지방자치단체는 예산 편성 과정에 주민이 참여하는 주민참여예산제를 운영해야 합니다.
생각해 볼 질문
- 우리 동네에서 최근 결정된 일 중 ‘주민에게 직접 물었어야 했다’고 생각하는 것이 있나요? 반대로 ‘직접 투표에 부치지 않길 잘했다’고 생각하는 것은요?
- 주민소환의 투표율 요건(3분의 1)을 낮추면 무엇이 좋아지고 무엇이 위험해질까요? 여러분이라면 눈금을 어디에 두겠나요?
- 참여에는 시간과 정보가 필요합니다. 바쁜 사람, 정보가 부족한 사람의 목소리가 빠지지 않게 하려면 제도를 어떻게 설계해야 할까요?
- 인구가 계속 줄어드는 지역에서 지방자치를 지키는 길은 무엇일까요 — 더 많은 권한과 재원일까요, 행정구역의 통합일까요, 아니면 또 다른 길일까요?